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[지방자치 30년]주민에 외면 받고, 중앙정치 ‘수족’된 지방의회

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작성자 행복인 댓글 0건 조회 3회 작성일 25-07-01 20:24

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지방의회는 주민과 가장 가까이 있는 대의기관이다. 정작 주민은 지방의회를 외면하고 있다. 잊을만하면 터지는 외유성 해외연수, 비리 스캔들 보도가 불신의 골을 키운다. 의회 관계자, 전문가들은 현상 이면의 구조를 들여다봐야 한다고 강조했다. 지방의회를 살릴 최우선 과제로 정당공천제 개혁을 꼽는다.
정당공천제는 정당이 공직선거에 출마할 후보자를 심사·추천하는 제도이다. 후보자를 검증하고, 책임정치를 실현한다는 취지지만 현실은 정반대이다. 후보자 검증은 형식적으로 진행되고, 당선 후 비리로 낙마해도 정당은 책임지지 않는다.
국회의원은 공천을 미끼로 지방의회 의원을 수족처럼 부린다. 지방의회 의원은 의정활동보다 지역구 국회의원 행사를 쫓아다닌다. 총선 때는 지역구 의원의 선거운동을 해준다. 국회의원은 주민의 기대와 상관없이 본인 선거에 도움이 될 사람을 공천하는 악순환이 이어진다.
26일 수도권의 한 기초의회에서 전문위원으로 일하는 A씨는 “행정사무감사처럼 일년에 한 번 하는 굵직한 일도 그때 중요한 정당행사가 있으면 당연하듯 미룬다”면서 “고쳐쓰기 힘든 사람을 공천해놓고 주민 눈높이에 맞게 의정활동을 하길 바란다는 자체가 어불성설”이라고 말했다.
홍준현 중앙대 공공인재학부 교수는 “공천을 받으려면 4년 동안 계속 국회의원 행사를 쫓아다니면서 일해주고, 지역구 관리를 해줘야 하는데 선거 때 잠깐이 아니라 평소에 쌓아놔야 한다는 의미에서 ‘마일리지’라고 부른다”고 말했다.
정당공천제는 지방의회의 핵심 역할인 지자체장 견제에도 악영향을 준다. 홍 교수는 “민선 6~7기로 오면서 대집행부 질문이 확 줄어드는 경향이 보인다. 같은 당인 데다 당내에서 자신보다 급이 높은 단체장에게 질문을 세게 할 수 없다는 분위기”라고 설명했다. 호남권의 한 광역단체 의회 의원인 B씨는 “일당독재이고, 선후배 관계이고, 정치적 입장도 비슷해 견제가 어렵다”라고 말했다.
지금의 정당공천제는 정치 신인을 배제하고, 능력 있는 일꾼보다 중앙정치의 충실한 대리인을 우선한다. 그 대가는 지역 정치의 획일화, 정치 무관심이다. 2022년 지방선거 투표율은 1991년 지방선거 부활 이후 역대 두 번째로 낮았다.
홍 교수가 집계한 자료에 따르면 지방의원 당선인 중 무소속 비율은 2010년 선거에서 광역 5.3%, 기초 12.1%에서 2022년 0.6%, 5.5%로 급감했다. 광역의원에선 사실상 전멸이다. 반면 상대 후보가 나오지 않아 무투표 당선된 수는 영호남을 중심으로 2018년 85명에서 2022년 483명(광역 108명·기초 375명)으로 급증했다.
정당공천제를 개혁해 상향식 공천구조를 만들든가, 당장 어렵다면 책임정치라도 보장해야 한다는 지적이 나온다.
육동일 한국지방행정연구원 원장은 “잘못 공천해서 폐를 끼쳤으면 그 정당에서 재보궐 선거 비용을 내고, 후보를 내지 않아야 한다. 그게 정당공천책임제”라면서 “이것만 되도 좋은 인물을 공천하기 위해 더 노력할 것”이라고 말했다.
지역 정당 허용도 대안으로 거론된다. 홍 교수는 “정당을 설립하려면 5개 이상 시도에 시도당을 설치해야 한다. 이 규정을 없애 지역정당이 생기면 중앙정당과 경쟁 구도를 만들고 능력 있는 정치 신인이 등장할 수 있다”고 말했다.
집행부와 비교해 취약한 지방의회의 자율성과 권한을 강화하는 것도 과제다. 지방자치법 개정으로 인사권이 독립됐다고 하지만, 여전히 예산·조직권을 쥔 단체장의 영향력 아래 있다. 최근 서울 서대문구 사례처럼 의회와 대립하는 구청장이 사무처 직원을 원대 복귀시키면서 의회 사무가 마비되는 일도 여러 차례 있었다.
정책지원을 위해 의원 2명당 1명의 정책지원관을 두도록 했지만 여전히 부족한 편이다. 지방자치 30년째인데 지방공무원에 ‘의회직렬’ 자체가 없다. 홍 교수는 “지방의회가 중앙정치의 하위 조직으로 남아서는 위기를 극복할 수 없다. 지방의회 난맥상을 풀 열쇠는 오히려 정당공천제 등 중앙정치의 개혁에 있다”고 말했다.
애당초 김민석 의원이 이재명 정부의 초대 총리로 지명된 것은 의외였다. 내심 윤석열 내란정부의 무도함을 치유할 이상적 인물을 고대한 때문이다. 본인은 억울할지 모르지만 18년 야인 생활과 정계 복귀 이후의 궤적이 석연치 않은 면도 없지 않다. 그러나 개인적 선호와는 별개로 총리직의 헌법적 무게를 되짚어보면 총리 임명은 서둘러야 한다.
흔히 우리 권력구조를 대통령제로 단정한다. 그리고 쉽게 미국 대통령제를 연상하는 오해를 한다. 그러나 이번 내란 사태에서도 드러났듯 우리 정부 형태는 미국의 경우와 본질적으로 다르다. 우리는 제헌헌법 이래 대통령제와 내각제를 혼합한 변형적 권력구조를 채택해왔다.
이승만 제헌의회 의장의 몽니로 내각제가 대통령제로 바뀌었다는 야사에도 불구하고 제헌헌법의 권력구조를 단순히 대통령제로 단정하기가 만만하지 않다. 무엇보다 대통령 선출권이 국회에 있었다. 의회 다수파가 행정권의 수반을 선출하는 건 내각제 아닌가? 심지어 제헌헌법에는 합의체로서 국무원이 헌법상 ‘의결기관’이었다. 국정의 기본적 계획과 정책을 비롯해 대통령이 가지는 권한은 국무원의 의결에 따라야만 했다. 내각 회의체가 의결권을 가지는 건 전형적인 내각제적 요소다. 다만 이승만 대통령은 헌법을 무시하고 미국식 대통령제로 통치한 독재자가 되었지만.
6월항쟁으로 탄생한 현행 헌법도 이전의 제왕적 대통령제 헌법과 외형적으로 유사하지만 그 실질은 근본적으로 다르다. 대통령의 제왕적 지위를 박탈한 것이 현행 헌법이다. 따라서 제왕적 대통령제의 총리와 현행 헌법의 총리 또한 헌법적 위상이 같을 수 없다. 독재적 권력구조의 총리가 방탄과 대독에 충실한 장식적 지위였다면 독재 극복적 권력구조의 총리는 민주공화적 지위로 재해석되어야 한다. 이제 총리는 국회와 대통령의 관계를 조율하는 한국형 민주공화제의 핵심이다. 헌법제정권력이 기획한 대로, 총리는 행정부를 구성하는 국무위원 제청권을 제대로 행사해야 하고, 대통령의 국법상 행위가 이루어지는 문서에 독자적으로 부서를 해야 하며, 국정 최고심의기관인 국무회의의 부의장으로서 ‘정부 내 협치’의 중심추가 되고, 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할하는 정부의 2인자로서 막중한 책임을 수행해야 한다.
헌법은 이와 같은 총리의 헌정적 역할을 고려해 국민대표기관인 국회의 동의를 받게 했다. 역시 총리제를 가지지만 그 임명은 대통령의 전권인 프랑스와도 본질적으로 다른 내각제적 요소가 가미된 권력구조다.
그러나 1987년 민주화 이후에도 총리는 제왕적 대통령제 시대처럼 장식물 취급을 받아왔다. 이번 내란 사태에서도 한덕수 총리는 위헌적 비상계엄 선포를 제대로 반대하지 못했을 뿐 아니라 국회의 신임을 기반으로 하는 총리직의 헌법적 위상을 무시하고 친위쿠데타를 일으킨 임명권자에게만 충성하며 정작 국회의 다수파를 무시하는 행태를 서슴지 않은 내란방조 혐의에서 자유롭지 못하다.
이런 관점에서 볼 때, 새 정부의 첫 조각이 내란정부 총리대행의 형식적 지위를 빌려 진행되고 있는 것은 헌정 회복의 차원에서는 아쉬움이 크다. 인수위 없이 출범해 내란 사태로 거덜 난 나라를 신속히 수습해야 할 현실적 필요성에도 불구하고.
같은 취지에서, 헌법이 명령하는, 국무회의를 통한 정부 내 협치를 전혀 지키지 않았던 이전 정부와 달리 국무회의를 실질적 공론기관으로 전환시키고 있는 이재명 대통령의 노력은 높이 평가받을 만하다. 그러나 내란방조 내각의 국무회의를 통한 공론은 민주정의 본질에 부합하지 않는다. 헌법이 “15인 이상 30인 이하”로 정한 국무회의의 구성요건을 명실상부하게 갖추는 것도 더 이상 미룰 수 없다. 하루빨리 민주내각을 구성해 헌법정신에 맞게 정부 내 협치를 제대로 구현해야 한다. 야당의 반대에도 불구하고, 김민석 후보자가 하루빨리 임명되어 국무위원 제청권을 실질적으로 행사하고, 국무회의도 정상화하며, 행정 각부도 총리의 통할 아래 새 정부의 이념과 정책을 집행하게 되는 것이 필요한 이유다.
무역전쟁, 국지전의 전방위적 확대 등 국내외 현안이 산적한 현실을 볼 때 대통령 혼자만으로 할 수 있는 일은 제한적일 수밖에 없다. 헌법의 권력구조가 정한 대로 총리와 그가 제청해 임명된 국무위원들이 대통령을 보좌해 이 난국을 하루빨리 정상화하는 게 시급하다. 시대착오적인 내란으로 거덜 난 헌정을 회복하는 최소한의 조건이라는 점에서 다소의 아쉬움은 접어두고라도 총리 임명은 아무리 서둘러도 지나치지 않다.
9명의 사망자를 낸 시청역 역주행 사고가 7월 1일 발생 1년을 맞는 가운데 서울시가 재발 방지를 위한 교통안전 시설 보강과 보행환경 개선을 추진하고 있다고 30일 밝혔다.
우선 시는 사고 직후 해당 지점에 8t 차량이 시속 55km, 15도 각도로 충돌해도 보행자를 보호할 수 있는 방호울타리(SB1 등급 차량용)를 긴급 설치 완료 했다. 중구 소공동 조선호텔 앞에는 운전자들의 오진입 방지를 위한 노면 색깔 유도선과 직진·좌회전 금지 노면표시 및 표지판, 신호기 등의 안전시설을 설치했다.
광화문 광장처럼 인파가 많이 몰리거나 개방된 시민 공간 4곳에는 차량 진입을 일차적으로 막을 수 있는 대형 석재화분을, 횡단보도 턱 낮춤 구간 163개소에는 볼라드(길말뚝)를 배치했다. 시는 “대형 석재화분은 조경 효과는 물론 교통사고 예방효과가 크고 볼라드는 차량 진입을 방지하면서 보행 약자의 이동 편의를 유지할 수 있다”고 설명했다.
시청역 참사 이후 지난해 9월 발표한 ‘보행자 안전강화 대책’도 추진 중이다. 시에 따르면 유관부서와 조사 후 급경사·급커브 등으로 교통사고 발생 가능성이 높은 보행 취약구간 101곳에 차량용 방호울타리를 순차적으로 설치하고 있다.
58개 구간에선 ‘회전금지’ 또는 ‘진입금지’ 교통표지판을 LED 표지판으로 모두 교체해, 주행 방향을 혼동할 가능성이 높은 일방통행 이면도로의 시인성을 개선했다.
시는 고령 운전자 사고 예방을 위한 제도 개선과 지원 확대에도 속도를 내고 있다. 올해부터 70세 이상 운전자 면허 반납 시 지원금을 기존 10만원에서 20만원으로 상향해 면허 반납을 독려하고, 고령자의 안전한 운전을 위해 페달 오조작 방지 장치 설치 시범사업 도입을 검토 중이다.
여장권 서울시 교통실장은 “시청역 사고 1주기를 맞아 그간의 대책 이행 상황을 점검하고 안타까운 사고가 재발하지 않도록 보행자 안전을 최우선으로 하는 교통정책을 지속적으로 추진하겠다”고 말했다.
서울 한낮 기온이 30도까지 오르며 더운 날씨를 보인 29일 서울 난지 한강공원 물놀이장에서 시민들이 물놀이를 즐기고 있다.
<연합뉴스>
내란 특별검사로부터 소환조사 통보를 받은 윤석열 전 대통령 측의 ‘수싸움’이 본격적으로 시작됐다. 윤 전 대통령 측은 “소환에 당당히 응하겠다”면서도 “지하 주차장으로 들어가게 해달라”는 조건을 달았다. 특검 측이 “특혜를 줄 수 없다”며 거부한 뒤에도 변호인단은 “일단 지하로 가겠다”는 입장이다.
3개 특검 수사가 모두 본인을 겨누는 만큼 윤 전 대통령이 초반 주도권을 잡으려 하고 있다는 분석이 나온다. 검찰총장 출신인 윤 전 대통령이 법 기술을 총동원해 특검 수사에 어깃장을 놓으면서 양측의 ‘강 대 강’ 대치가 계속될 거란 전망도 나온다.
윤석열 전 대통령 측은 오는 28일 오전 10시에 서울고검에 가긴 하되, 지하주차장에서 ‘문을 열어주면 조사를 받으러 올라가겠다’고 요구할 예정이라고 한다. 특검 측에서 이미 비공개 출석은 안 된다고 못 박았지만 ‘지하 출입’을 강행하겠다는 계획이다. 윤 전 대통령 측은 조사를 하루 남긴 27일에도 “출석이라는 의미는 고검까지 가겠다는 의미”라며 특검 측과 출석 방식이 협의되지 않아도 일단 서울고검에 가겠다고 재차 밝혔다.
그간 양측은 ‘첫 소환조사’를 두고 출석 방식과 일시 등에서 건건이 대립하며 신경전을 이어왔다. 먼저 특검이 지난 24일 체포영장을 청구하자 윤 전 대통령 측은 “조사에 응하려고 했다”고 반발했다. 이에 법원도 윤 전 대통령이 조사에 출석하려 하고 있다는 점을 들어 체포영장을 기각했다. 특검은 영장이 기각되자 곧바로 ‘28일 오전 9시에 서울고검에 나와 조사를 받으라’고 통보했다.
그런데 하루 만에 윤 전 대통령 측 입장이 달라졌다. 변호인단은 “비공개 소환 요구를 들어주지 않으면 조사에 응하지 않겠다”고 사실상 말을 바꿨다. 건강상 이유를 들어 조사 시각도 오전 9시가 아닌 오전 10시로 미뤄달라고 요구했다. 특검 측은 소환 시각을 10시로 조정했지만 “지금까지 전두환·노태우·이명박·박근혜·노무현 전 대통령 어느 누구도 지하주차장을 통해 들어온 적은 없다”며 허용하지 않겠다고 맞섰다. 체포영장을 다시 청구할 가능성까지 언급하며 윤 전 대통령 측을 압박했다.
사실 소환조사의 일시·장소가 모두 공개된 상황에서 ‘지상이나 지하 중 어느 쪽으로 출입하느냐’는 건 조사의 실질과는 무관한 문제다. 윤 전 대통령 측도 이런 상황을 모르지 않는다. 윤 전 대통령 측 관계자는 “조사를 받는 시간과 장소가 이미 공개된 마당에 (피의자) 인권 보호 차원에서 출석 장면이 공개되는 것만 막아달라는 것”이라고 설명했다.
법조계에선 윤 전 대통령 측이 “특검과의 초반 주도권 싸움에서 밀리지 않으려 하는 것”이라고 분석한다. 윤 전 대통령으로선 특검 소환조사가 처음이지만 향후 수차례 소환조사를 받을 가능성이 있는 데다가 재구속까지 될 수 있는 상황이다. 이 때문에 초반부터 특검보다 우위에 있거나 적어도 대등한 위치를 점하려 하는 것이라는 분석도 나온다.
형사 사건을 전문으로 하는 김한규 변호사(법무법인 공간)는 “검찰 출신이고 수사 경험도 많은 윤 전 대통령으로서는 기싸움에서 밀리기 싫다는 마음이 클 것”이라며 “만일 이번 조사가 이뤄지지 않아서 특검이 다시 체포영장을 청구했을 때 ‘우리는 분명 조사를 받으려고 했는데 거부당했다’는 명분을 쌓으려는 의도도 깔려 있다”고 말했다.
이창현 한국외대 법학전문대학원 교수도 “내란 특검뿐 아니라 김건희 특검이나 채해병 특검에서도 조사를 받아야 하는 상황에서 처음부터 저자세로 조사를 받지는 않겠다는 것으로 보인다”며 “이런 상황에선 특검 쪽에서도 더 강하게 압박 수사를 하면서 ‘강 대 강’ 대치가 계속될 수 있다”고 말했다. 이 교수는 “윤 전 대통령으로서는 마지막 자존심이겠지만 국민들에게는 피로한 상황”이라고 지적했다.

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